一、制定背景和必要性

黨中央、國務(wù)院高度重視知識產(chǎn)權(quán)工作，習(xí)近平總書記作出一系列重要指示，強調(diào)要加強知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，提高知識產(chǎn)權(quán)審查質(zhì)量和審查效率。特別是2020年中央政治局第二十五次集體學(xué)習(xí)中，總書記明確提出要實現(xiàn)“從知識產(chǎn)權(quán)引進(jìn)大國向知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造大國轉(zhuǎn)變，從追求數(shù)量向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變”。我國知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)蓬勃發(fā)展，為國家經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)提供了有力支撐，但與此同時，也出現(xiàn)了違背專利法立法宗旨、違反“誠實信用”原則，不以保護(hù)創(chuàng)新為目的的各類非正常申請專利行為，擾亂了國家專利工作秩序。

為嚴(yán)厲打擊非正常申請專利行為，從源頭上促進(jìn)專利質(zhì)量提升，國家知識產(chǎn)權(quán)局采取了一系列措施。2007年，國家知識產(chǎn)權(quán)局制定了《關(guān)于規(guī)范專利申請行為的若干規(guī)定》（國家知識產(chǎn)權(quán)局令第45號），并于2017年進(jìn)行了修改，發(fā)布了國家知識產(chǎn)權(quán)局令第75號。根據(jù)第75號局令，國家知識產(chǎn)權(quán)局于2018年至2020年對非正常申請專利行為進(jìn)行了排查處置。然而，近來又出現(xiàn)了一些非正常申請專利行為，且行為變化多樣、屢禁不止。為了確保實現(xiàn)專利法鼓勵真實創(chuàng)新活動的立法宗旨，打擊和遏制不以保護(hù)創(chuàng)新為目的的各類非正常申請專利行為，國家知識產(chǎn)權(quán)局現(xiàn)制定并發(fā)布《辦法》，作為對國家知識產(chǎn)權(quán)局令第75號的補充，對申請專利行為進(jìn)一步予以規(guī)制。

二、主要內(nèi)容解讀

《辦法》共八條，分別對制定依據(jù)、非正常申請專利行為表現(xiàn)形式、審查程序、救濟(jì)途徑、相關(guān)處理措施和施行日期作了規(guī)定。

（一）《辦法》制定依據(jù)

《辦法》第一條明確“依據(jù)專利法及其實施細(xì)則、專利代理條例等有關(guān)法律法規(guī)制定本辦法”。專利法第一條開宗明義闡述了立法宗旨，鼓勵發(fā)明創(chuàng)造，推動發(fā)明創(chuàng)造的應(yīng)用，提高創(chuàng)新能力；第五條規(guī)定，對違反法律、社會公德或者妨害公共利益的發(fā)明創(chuàng)造，不授予專利權(quán)。除此之外，民法典第七條規(guī)定“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)遵循誠信原則，秉持誠實，恪守承諾”。上述規(guī)定為制定《辦法》，打擊和處理非正常申請專利行為提供了明確的法律依據(jù)。

（二）非正常申請專利行為的界定

首先，《辦法》第二條第一款給出了非正常申請專利行為的基本定義：任何單位或者個人，不以保護(hù)創(chuàng)新為目的，不以真實發(fā)明創(chuàng)造活動為基礎(chǔ)，為牟取不正當(dāng)利益或者虛構(gòu)創(chuàng)新業(yè)績、服務(wù)績效，單獨或者勾聯(lián)提交各類專利申請、代理專利申請、轉(zhuǎn)讓專利申請權(quán)或者專利權(quán)等行為都屬于非正常申請專利行為。

其次，《辦法》第二條第二款對非正常申請專利行為的表現(xiàn)形式進(jìn)行了非窮舉式列舉。

1.關(guān)于“同時或者先后提交發(fā)明創(chuàng)造內(nèi)容明顯相同、或者實質(zhì)上由不同發(fā)明創(chuàng)造特征或要素簡單組合變化而形成的多件專利申請。”是指發(fā)明創(chuàng)造內(nèi)容明顯相同或經(jīng)過簡單組合變化而形成多件專利申請，無論這些專利申請是同時提交還是先后提交的，既包括提交多件不同材料、組分、配比、部件等簡單替換或拼湊的發(fā)明或?qū)嵱眯滦蜕暾?，也包括對不同設(shè)計特征或要素原樣或細(xì)微變化后，進(jìn)行簡單拼合、替換得到的外觀設(shè)計申請。需要特別指出的是“發(fā)明創(chuàng)造內(nèi)容明顯相同”并不包括專利法第九條第一款所允許的同一申請人同日對同樣的發(fā)明創(chuàng)造既申請實用新型專利又申請發(fā)明專利的情形。

2.關(guān)于“所提交專利申請存在編造、偽造或變造發(fā)明創(chuàng)造內(nèi)容、實驗數(shù)據(jù)或技術(shù)效果，或者抄襲、簡單替換、拼湊現(xiàn)有技術(shù)或現(xiàn)有設(shè)計等類似情況。”其中“編造、偽造或變造”主要指編造、偽造不存在的發(fā)明創(chuàng)造內(nèi)容、實驗數(shù)據(jù)、技術(shù)效果等行為；或者對已有技術(shù)或設(shè)計方案加以修改變造后，夸大其效果，但實際無法實現(xiàn)該效果的行為。

3.關(guān)于“所提交專利申請的發(fā)明創(chuàng)造與申請人、發(fā)明人實際研發(fā)能力及資源條件明顯不符。”是指提交的專利申請的發(fā)明創(chuàng)造數(shù)量或內(nèi)容明顯超出了申請人、發(fā)明人的實際研發(fā)能力及資源條件。例如：某公司短期內(nèi)提交了大量專利申請，但經(jīng)查證，該公司沒有參保人員和實繳資本，實際為無科研投入、無研發(fā)團(tuán)隊、無生產(chǎn)經(jīng)營的空殼公司。

4.關(guān)于“所提交多件專利申請的發(fā)明創(chuàng)造內(nèi)容系主要利用計算機(jī)程序或者其他技術(shù)隨機(jī)生成。”是指沒有科研人員實際參與，僅利用計算機(jī)手段隨機(jī)、無序地形成技術(shù)方案或設(shè)計方案，不是真實的創(chuàng)新活動。例如，提交的多件申請內(nèi)容完全是利用計算機(jī)技術(shù)隨機(jī)生成的技術(shù)方案、產(chǎn)品形狀、圖案或者色彩。

5.關(guān)于“所提交專利申請的發(fā)明創(chuàng)造系為規(guī)避可專利性審查目的而故意形成的明顯不符合技術(shù)改進(jìn)或設(shè)計常理，或者無實際保護(hù)價值的變劣、堆砌、非必要縮限保護(hù)范圍的發(fā)明創(chuàng)造，或者無任何檢索和審查意義的內(nèi)容。”是指站位本領(lǐng)域技術(shù)人員角度，申請人為規(guī)避可專利性審查目的，故意將本領(lǐng)域常規(guī)的或者本可以通過簡單步驟實現(xiàn)的技術(shù)路線或設(shè)計方案復(fù)雜化處理，但實際上并沒有實現(xiàn)技術(shù)改進(jìn)和設(shè)計改進(jìn)，尤其是通過羅列大量、細(xì)微非必要技術(shù)特征形成的權(quán)利要求，本質(zhì)上毫無必要地縮限了保護(hù)范圍。

6.關(guān)于“為逃避打擊非正常申請專利行為監(jiān)管措施而將實質(zhì)上與特定單位、個人或地址關(guān)聯(lián)的多件專利申請分散、先后或異地提交。”是指為逃避被認(rèn)定為非正常申請專利行為，故意通過注冊多個公司、利用多個身份證件號碼或使用多個公司地址而將本屬于同一申請人的專利申請從時間、地點、申請人等多個角度進(jìn)行分散提交的行為。

7.關(guān)于“不以實施專利技術(shù)、設(shè)計或其他正當(dāng)目的倒買倒賣專利申請權(quán)或?qū)＠麢?quán)，或者虛假變更發(fā)明人、設(shè)計人。”主要包括兩種情形：一是出于非市場競爭目的倒買倒賣專利申請權(quán)或?qū)＠麢?quán)的行為。例如，某機(jī)構(gòu)或個人將審查期間的專利申請或獲得授權(quán)后的專利進(jìn)行批量轉(zhuǎn)讓，且轉(zhuǎn)讓人所持有的專利申請或?qū)＠c其經(jīng)營業(yè)務(wù)沒有必然關(guān)聯(lián)；或者受讓人明顯不是出于技術(shù)實施或其他合理法律目的受讓專利申請或?qū)＠麢?quán)的行為。二是虛假變更發(fā)明人、設(shè)計人的行為。實踐中發(fā)現(xiàn)存在出于不正當(dāng)利益目的，將未對發(fā)明創(chuàng)造作出貢獻(xiàn)的人變更為發(fā)明人或設(shè)計人的情況，而專利法實施細(xì)則第十三條規(guī)定，發(fā)明人或設(shè)計人應(yīng)當(dāng)是對發(fā)明創(chuàng)造的實質(zhì)性特點作出創(chuàng)造性貢獻(xiàn)的人。

8.關(guān)于“專利代理機(jī)構(gòu)、專利代理師，或者其他機(jī)構(gòu)或個人，代理、誘導(dǎo)、教唆、幫助他人或者與之合謀實施各類非正常申請專利行為。”是指有資質(zhì)的專利代理機(jī)構(gòu)、專利代理師以及無專利代理資質(zhì)的機(jī)構(gòu)或個人，實施各類非正常申請專利行為。包括直接代理非正常專利申請的行為，以及誘導(dǎo)、教唆、幫助他人提出非正常專利申請的行為。

（三）對非正常專利申請的審查程序

《辦法》第三條明確了國家知識產(chǎn)權(quán)局對非正常專利申請的專門審查程序，無論是在專利申請受理、初審、實審、復(fù)審程序中，還是在國際申請的國際階段程序中發(fā)現(xiàn)或者根據(jù)舉報得知，并初步認(rèn)定存在非正常申請專利行為的，國家知識產(chǎn)權(quán)局都可依據(jù)本《辦法》通知申請人在指定期限內(nèi)主動撤回相關(guān)專利申請或法律手續(xù)辦理請求，或者陳述意見。申請人對于初步認(rèn)定不服的，應(yīng)當(dāng)在指定期限內(nèi)陳述意見并提交充分證明材料。無正當(dāng)理由逾期不答復(fù)的，相關(guān)專利申請被視為撤回，相關(guān)法律手續(xù)辦理請求被視為未提出。經(jīng)申請人陳述意見后，國家知識產(chǎn)權(quán)局仍然認(rèn)為屬于《辦法》所稱非正常申請專利行為的，將依法駁回相關(guān)專利申請，或者不予批準(zhǔn)相關(guān)法律手續(xù)辦理請求。

（四）相關(guān)法律救濟(jì)途徑

國家知識產(chǎn)權(quán)局對非正常申請專利行為將在充分考慮相關(guān)證據(jù)的基礎(chǔ)上，秉持客觀、公正、審慎的審查原則進(jìn)行處理。經(jīng)申請人意見陳述后，國家知識產(chǎn)權(quán)局認(rèn)為不屬于非正常申請專利行為的，將納入正常審查程序繼續(xù)審查。如公民、法人或其他組織對于國家知識產(chǎn)權(quán)局處理非正常申請專利行為的具體行政行為不服的，可以依照《國家知識產(chǎn)權(quán)局行政復(fù)議規(guī)程》有關(guān)規(guī)定向國家知識產(chǎn)權(quán)局申請行政復(fù)議，或直接向人民法院提起行政訴訟。如專利申請人對國家知識產(chǎn)權(quán)局駁回申請的決定不服的，可以依照專利法第四十一條的規(guī)定向國家知識產(chǎn)權(quán)局請求復(fù)審。

（五）對于非正常申請專利行為的其他處理措施

《辦法》分層次、分主體明確了對存在各類非正常申請專利行為的單位或個人的處理措施，以及處理部門和處理機(jī)關(guān)。其中：第五條明確了對存在第二條第二款第（八）項所述非正常申請專利行為的專利代理機(jī)構(gòu)或者專利代理師，由中華全國專利代理師協(xié)會采取自律措施，對于屢犯等情節(jié)嚴(yán)重的，由國家知識產(chǎn)權(quán)局或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理專利工作的部門依據(jù)《專利代理條例》和《專利代理管理辦法》的規(guī)定進(jìn)行處罰。

對于存在上述行為的其他機(jī)構(gòu)或個人，有證據(jù)證明存在擅自開展專利代理業(yè)務(wù)行為的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理專利工作的部門依據(jù)《專利代理條例》的規(guī)定對其無資質(zhì)專利代理行為進(jìn)行處罰。如發(fā)現(xiàn)其存在其他違法違規(guī)行為線索的，依法移送有關(guān)部門處理。

《辦法》第四條、第六條、第七條進(jìn)一步強調(diào)了國家知識產(chǎn)權(quán)局令第75號中的相關(guān)規(guī)定，對提交非正常專利申請情節(jié)嚴(yán)重的申請人，在不予減繳專利費用、要求進(jìn)行補繳的基礎(chǔ)上，自認(rèn)定非正常申請專利行為之日起五年內(nèi)對其所有專利申請不予減繳專利費用；對于存在非正常申請專利行為的單位或者個人，如其行為依據(jù)刑法涉嫌構(gòu)成犯罪的，依法移送有關(guān)機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。